審計署公佈澳投公司審計報告

審計署公佈《澳門投資發展股份有限公司的管理》衡工量值式審計報告,分析澳投公司自2011年3月至2020年6月的文件資料,探討澳投公司為粵澳中醫藥科技產業園區項目策劃選取開發與經營模式的過程有否合理運用公帑。

審計報告指出,澳門投資發展股份有限公司自2011年成立以來,致力落實執行《粵澳合作框架協議》的首個合作項目粵澳合作中醫藥科技產業園,在2015年11月,再開展另一項目中山粵澳全面合作示範區,為澳門經濟適度多元發展開拓空間、創造條件。截至2019年12月31日,澳投公司持有的附屬公司合共21家,包括產業園項目下17家公司,在中山項目下4家公司。截至2019年12月31日,澳投公司獲得6次增資後的資本額為92.85億澳門元,而用作投資項目的總額為89.64億澳門元,其中產業園項目80.74億澳門元,中山項目金額8.9億澳門元。

為落實粵澳共同推動開發及管理橫琴新區的產業園項目,澳投公司在2011年11月與珠海橫琴方合作在橫琴新區註冊成立產業園公司(澳投公司佔股權51%,珠海橫琴方佔股權49%)。2016年8月,產業園公司已繳資本由12億人民幣增加至19.6億人民幣,由於屬澳投公司單方增資,因此澳投公司所擁有的股權由51%提升至70%,並享有對管理上的控制權,屬於澳投公司向產業園公司已繳資本增加至13.72億人民幣(約16.98億澳門元)。2019年7月,澳投(橫琴)公司已繳資本由約43.96億人民幣增至約53.94億人民幣(約63.76億澳門元)。澳投(橫琴)公司全資持有10家附屬公司,為實施「輕重資產分離」方案,把原屬於產業園公司的10家持有園區土地使用權的子公司轉至澳投公司的全資子公司名下,而這些公司都不設董事會,全部由澳投公司董事會主席一人兼任執行董事。

澳投公司於2016年編製估算時,以整個園區自資興建作為估算的基礎,並作為向特區政府申請未來年度撥款的參考依據,這樣的安排是因為設定了「只租不賣」原則。審計報告分析澳投公司為產業園選擇開發模式的過程,發現該公司決定自資興建之前,並未對各種開發模式之間的利弊作分析,也沒有就不同模式所涉及的資金進行估算,說明在重要決策中欠缺全面而深入的考量。審計結果反映,若澳投公司當初曾全面分析比對,決策者就能掌握各種建設方案的利弊與代價,而決定「只租不賣」的結果是特區政府需要投入數以十億計的資金自資興建。

審計又發現澳投公司採用自資興建此項最昂貴的開發模式主要是因為「不賣地」原則,但與此同時該公司又安排一些措施為將來可以賣地作準備,反映決策與做法存在矛盾。

2019年,澳投公司按2018年版新規劃修改編製估算,當時只提及有關的優化具有相對的優勢,至於成本方面,則表示投資強度沒有大的出入。結果產業園在2019年的整體投資估算總額高達163.53億人民幣,較2014年編製的估算總額137.68億人民幣,多出約26億人民幣。對於投資估算總額大幅增加,澳投公司亦沒有明確交代有關的變化可帶來多少效益,欠缺明確的預期成果及分析說明。到現時為止,已確定澳投公司為了自資興建要投入的成本為65.01億人民幣,而所有餘下的土地若仍然以此模式實行,澳方股東需要多投入約82.62億人民幣。

在度假主題酒店的經營模式上,澳投公司從未考慮及比較自行經營與由入園企業經營的利弊,一開始即決定自行經營而不租予入園企業經營,而補充說明的決策理據卻自相矛盾。酒店項目於2017年決議立項的其中一項關鍵考慮因素是顧問公司估算10年經營期的內部回報率是8.3%,但澳投公司未能提供相關審視回報率的分析文件或工作記錄,澳投公司甚至沒有未取得正式的研究報告(只有顧問公司的演示檔PPT,以及當時編制的試算表)。2020年,原顧問公司及新聘請的顧問公司的結論均認為更新後的內部回報率為20年經營期6.2%,遠低於當初立項時的預期。

審計署透過綜合評論指出,特區政府設立澳投公司的目標非常清晰,通過參與區域經貿合作、開展投資項目等一系列工作,為澳門經濟可持續發展、對外經貿事業的不斷推進,發揮本身的力量。作為公共資本企業,澳投公司在決定動用大量公帑之前,有必要向股東清楚交代如何回本,詳細介紹怎樣獲利,以證明這項公共投資是物有所值,這是為了方便股東日後妥善監督,同時釋除公眾對項目不斷增資的疑慮。基於目前的發展模式是否能回本及獲利仍然存在不確定性,澳投公司必須針對各項問題逐一檢討,包括大量開設子公司的必要性及建立可行監管機制、產業園的定位及營運模式、妥善分析開設主題酒店的投資風險,更重要的是認真考慮產業園土地的開發方式和發展計劃,認真完成國家交托的任務,為粵澳合作作出切實的貢獻與良好的示範。審計署亦將適時檢視澳投公司和轄下機構的其他業務,促進其加強管理、完善制度,更好地助力區域合作及推動本澳產業多元。

報告較早前已呈送行政長官,公眾可於審計署網站(http://www.ca.gov.mo)下載報告全文,或於辦公時間到審計署免費索閱。

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